L'ANNOTAZIONE PRELIMINARE DELLE NOTIZIE DI REATO RELATIVE A FATTI COMMESSI IN PRESENZA DI UNA CAUSA DI GIUSTIFICAZIONE

1) Le ragioni di una riforma

Con l'obiettivo – dichiarato nella Relazione al disegno di legge di conversione – di evitare «l'effetto stigmatizzante che oggi è riconnesso all'iscrizione nel registro degli indagati, ma anche di escludere ogni residuo effetto giuridico negativo che ancora è riconnesso a quella iscrizione, malgrado il disposto dell'art. 335-bis c.p.p.», il cd. (primo) decreto sicurezza 2026 (d.l. 24 febbraio 2026, n. 23, conv. con modif. in l. 24 aprile 2026, n. 54), ha introdotto nel codice di procedura penale inedite modalità di gestione della notizia di reato in caso di fatti commessi in presenza di una causa di giustificazione, e regole ad hoc per lo svolgimento delle relative indagini preliminari.

La novella presenta contenuti non sempre lineari, che si innestano con qualche attrito nei precedenti meccanismi del rito e, più ancora, nelle prassi giudiziarie che ne sono derivate. Talvolta, inoltre, le nuove disposizioni sollevano perplessità sia sotto il profilo interpretativo, sia dal punto di vista della loro capacità di assicurare che l'intento annunciato venga davvero realizzato.

Per inquadrare meglio le questioni che l'argomento solleva, e cercare di comprendere più in profondità il senso delle recenti innovazioni, è utile ripercorrere in estrema sintesi l'evoluzione che la disciplina del registro delle notizie di reato dettata dall'art. 335 c.p.p. ha avuto dall'entrata in vigore del codice ad oggi.

In origine, come è noto, la norma disponeva che il pubblico ministero iscrivesse «immediatamente, nell'apposito registro custodito presso l'ufficio, ogni notizia di reato che gli [fosse pervenuta] o che [avesse] acquisito di propria iniziativa nonché, contestualmente o dal momento in cui risulta[va], il nome della persona alla quale il reato stesso [era] attribuito».

Questa previsione ha dato vita ad una notevole elaborazione dottrinaria e giurisprudenziale volta a definirne la portata soprattutto nell'ottica della tempestività delle iscrizioni (ergo, delle condizioni al cui verificarsi sorge l'obbligo per il pubblico ministero di provvedere all'iscrizione) e dell'inutilizzabilità degli atti investigativi compiuti dopo la scadenza dei termini stabiliti per lo svolgimento delle indagini; termini decorrenti proprio dal momento dell'iscrizione nel registro delle notizie di reato del nome della persona alla quale il reato stesso è attribuito.

A tali riguardi, le Sezioni unite della Corte di cassazione (cfr. sent. n. 16/2000, Tammaro, e n. 40538/2009, Lattanzi) hanno spiegato che la notitia criminis è un atto a struttura complessa, che accorpa una componente oggettiva, ossia un fatto determinato corrispondente ad una fattispecie astratta di reato, ed una soggettiva, ossia il nome del presunto autore del fatto, verso il quale devono sussistere specifici elementi indizianti. Di tal che, ai fini dell'iscrizione (rectius, dell'obbligo del magistrato inquirente di effettuarla) non bastano dei meri sospetti, pur non essendo necessari gravi indizi.

Su queste premesse teoriche, spettava al pubblico ministero – al quale compete, come si può facilmente intuire, una inevitabile discrezionalità valutativa in materia – gestire le diverse situazioni che gli si potevano presentare, procedendo, secondo i casi, ad iscrivere le notizie acquisite o pervenute in tre distinti registri:

a) il registro degli atti non costituenti notizie di reato (Modello 45), che è di particolare interesse ai fini che qui ci occupano, perché, nato per formalizzare denunce “deliranti”, astruse, destinate ad un fulminea “cestinazione”, è stato progressivamente “piegato” ad altre funzioni, inclusa, in specie, quella di raccogliere le notizie concernenti fatti che, ictu oculi, apparissero leciti in quanto commessi in presenza di una causa di giustificazione;

b) il registro delle notizie relative a reati commessi da ignoti (Modello 44);

c) il registro “ordinario” delle notizie di reato relative a soggetti noti (Modello 21).

Tre registri che, nella prassi, è capitato siano anche stati utilizzati “in sequenza”, con qualche forzatura, per disporre di termini più lunghi per lo svolgimento delle indagini: iniziando con l'iscrivere una notizia nel Modello 45 anche se non proprio smaccatamente priva di fondamento; facendola poi transitare al Modello 44 nonostante la sussistenza di indizi individualizzanti nei confronti di una data persona; e solo infine provvedendo a trasferirla al “registro noti”.

Ma al di là di questo, è innegabile che nel tempo l'iscrizione del nominativo di una persona nel registro delle notizie di reato abbia progressivamente perduto – a livello mediatico e, quindi, nella percezione dell'opinione pubblica – la fisionomia di atto di garanzia, o almeno di “atto dovuto”, e, comunque, neutro rispetto all'affermazione della responsabilità penale, per assumere una valenza negativa, pregiudizievole dal punto di vista reputazionale, di anticipazione di un giudizio di colpevolezza in spregio alla presunzione di non colpevolezza di cui all'art. 27, comma 2, Cost.

A questa “degenerazione” dell'istituto ha tentato di porre rimedio la cd. riforma Cartabia (d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150), che è intervenuta su più aspetti della disciplina di riferimento.

Innanzitutto, il legislatore del 2022 ha interpolato l'art. 335 c.p.p. introducendo la distinzione tra l'iscrizione cd. oggettiva, di cui al modificato comma 1, per la prima volta definita nei suoi elementi cardine in base ai quali «Il pubblico ministero iscrive immediatamente, nell'apposito registro custodito presso l'ufficio, ogni notizia di reato che gli perviene o che ha acquisito di propria iniziativa, contenente la rappresentazione di un fatto, determinato e non inverosimile, riconducibile in ipotesi a una fattispecie incriminatrice. Nell'iscrizione sono indicate, ove risultino, le circostanze di tempo e di luogo del fatto»; e l'iscrizione cd. soggettiva, di cui all'inedito comma 1 bis, ai sensi del quale «Il pubblico ministero provvede all'iscrizione del nome della persona alla quale il reato è attribuito non appena risultino, contestualmente all'iscrizione della notizia di reato o successivamente, indizi a suo carico» (di recente la giurisprudenza di legittimità ha ribadito come non sia necessario che tali indizi abbiano il medesimo “spessore” di quelli “di colpevolezza” che giustificano l'adozione di misure cautelari, ma occorre che abbiano comunque una capacità individualizzante significativa, sicché non rilevano i meri sospetti di coinvolgimento nel reato: Cass. sez. I, n. 36918/2024 e Cass. sez. VI, n. 6184/2025).

In secondo luogo, la riforma Cartabia ha innestato nel codice il nuovo art. 335 bis per ribadire che «La mera iscrizione nel registro di cui all'articolo 335 non può, da sola, determinare effetti pregiudizievoli di natura civile o amministrativa per la persona alla quale il reato è attribuito»; norma da leggere in simbiosi con l'art. 115 bis c.p.p., introdotto dal d.lgs. 8 novembre 2021, n. 188 e preposto alla «Garanzia della presunzione di innocenza».

Da ultimo, contro gli effetti “mediatici” stigmatizzanti dell'iscrizione, ha posto un argine concettuale anche la Corte costituzionale, che con la sentenza n. 41/2024 ha sottolineato la neutralità dell'iscrizione del nome di una persona nel registro delle notizie di reato, ed ha evidenziato come essa non implichi alcun vaglio, neppure provvisorio, sulla fondatezza dell'accusa.

2. La nuova “annotazione” della notitia criminis

Entro la cornice “evolutiva” sin qui tratteggiata, si possono meglio analizzare le novità introdotte dal d.l. n. 23/2026 in tema di attività di indagine.

L'art. 12, comma 1, del decreto ha inserito nell'art. 335 c.p.p., dopo il comma 1, un comma 1 bis.1 secondo il quale, anziché provvedere all'iscrizione “ordinaria” della notitia criminis, il pubblico ministero «procede all'annotazione preliminare, in separato modello, del nome della persona cui è attribuito il fatto», «quando appare evidente che il fatto è stato compiuto in presenza di una causa di giustificazione» (espressione che va intesa in senso stretto, ossia con specifico riferimento alle fattispecie previste dagli artt. da 50 a 54 c.p., e con esclusione dei casi ex art. 59 c.p. di erronea supposizione della presenza di una causa di giustificazione, giacché in tale evenienza la condotta non si prospetta mai come lecita; rientrano inoltre nella categoria delle “cause di giustificazione” quelle speciali previste per le attività sotto copertura dalla polizia giudiziaria dall'art. 9, l. 16 marzo 2006, n. 146, e per le attività sotto copertura degli agenti dei servizi di informazione dall'art. 17, l. 3 agosto 2007, n. 124).

Dunque, la nuova “annotazione” – da effettuare nel “Modello 45 bis”, istituito dal Ministro della Giustizia con d.m. 22 aprile 2026, in attuazione dell'art. 13 del d.l. n. 23/2026 – costituisce un adempimento seccamente alternativo all'iscrizione sia oggettiva che soggettiva, come attestano tanto la locuzione iniziale del comma 1 bis.1 dell'art. 335 c.p.p. («Tuttavia (...)»), quanto il suo periodo conclusivo, secondo cui «In tal caso non si applica la disposizione del comma 1-bis».

Ancora, il d.l. n. 23/2026 ha altresì previsto, all'art. 12, comma 2, l'introduzione nel codice di rito dell'art. 335 quinquies («Attività di indagine in presenza di cause di giustificazione») il quale, da un lato, stabilisce che «Nei casi di cui all'art. 335, comma 1-bis.1, alla persona cui è attribuito il fatto in presenza di una causa di giustificazione si applicano le disposizioni sui diritti e sulle garanzie della persona sottoposta alle indagini preliminari e ogni altra disposizione ad essa relativa» (comma 1); dall'altro lato, detta le regole peculiari da osservare nello svolgimento dell'attività investigativa nei medesimi casi (commi 2, 3 e 4).

Più in dettaglio, per quanto qui maggiormente interessa evidenziare, la nuova norma dispone (comma 2) che quando indaga per un fatto caratterizzato dalla presenza di una scriminante e per appurarlo «non è necessario procedere al compimento di ulteriori accertamenti», «il pubblico ministero assume le proprie determinazioni in ordine alla richiesta di archiviazione senza ritardo e comunque entro trenta giorni dall'annotazione preliminare»; altrimenti, se intende approfondire la vicenda, anche con accertamenti «da svolgere con le forme di cui all'articolo 360», il magistrato inquirente «provvede senza ritardo e comunque entro centoventi giorni dall'annotazione preliminare (...). All'esito, ove non abbia provveduto ai sensi dei commi 3 e 4 del presente articolo, il pubblico ministero assume le proprie determinazioni in ordine alla richiesta di archiviazione entro il termine di ulteriori trenta giorni».

L'art. 335 quinquies c.p.p. prosegue prescrivendo che «Quando si procede ad incidente probatorio il pubblico ministero provvede all'iscrizione del nome della persona nel registro di cui all'articolo 335, comma 1-bis» (comma 3); e conclude infine, stabilendo che «Se il pubblico ministero procede all'iscrizione ai sensi dell'art. 335, comma 1-bis», i termini per la conclusione delle indagini «decorrono dalla data dell'annotazione preliminare» (comma 4).

Quello che viene delineato è, dunque, un modello di gestione di simili notizie di reato basato sulla celerità e sulla specificità dell'attività investigativa: una sorta di canale di accertamento preliminare “dedicato”, dai tempi serrati, orientato alla verifica di un tema di prova circoscritto, rappresentato dalla sussistenza della scriminante, e il cui esito “naturale” dovrebbe essere – tendenzialmente – l'archiviazione (ex art. 408 c.p.p., essendo impossibile formulare una ragionevole previsione di condanna). Insomma, un iter sui generis, seppur assistito da tutte le garanzie spettanti alla “comune” persona sottoposta a indagini, inteso ad assicurare la rapida uscita dal circuito penale dell'autore di un fatto che si presenta come lecito, minimizzando i rischi di stigmatizzazione “pubblico-mediatica” correlati all'assunzione della posizione di indagato “ordinario”.

Va osservato, infine, che l'intervento riformatore del Governo si completa con l'art. 14 d.l. n. 23/2026, che estende anche alla fase delle indagini a seguito di annotazione preliminare il contributo economico (fino a 10.000 euro) che il d.l. 11 aprile 2025, n. 48 (conv. in l. 9 giugno 2025, n. 80) prevede possa essere concesso per la difesa in sede penale, per fatti inerenti al servizio, agli appartenenti alle Forze di Polizia e al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco che intendano avvalersi dell'assistenza di un legale di fiducia.

3. Il presupposto applicativo delle nuove norme

Sembra più che lecito nutrire qualche dubbio sul fatto che la nuova disciplina in tema di indagini preliminari relative a fatti commessi in presenza di una causa di giustificazione, sarà effettivamente in grado di conseguire i risultati indicati dall'Esecutivo stesso quali ragioni fondanti della riforma.

Infatti, da un lato, non sfugge che questo genere di vicende è tutt'altro che di facile e scontato accertamento e, anzi, richiede per lo più approfondimenti investigativi complessi; dall'altro lato, le previsioni di recente conio presentano – come si è accennato – diversi profili problematici sia sul piano interpretativo, che su quello operativo.

Al riguardo, non è superfluo rilevare come l'annotazione preliminare presupponga una notizia di reato in senso oggettivo (nei termini di cui all'art. 335, comma 1, c.p.p.), l'esistenza di indizi significativi a carico di una data persona chiaramente individuata (altrimenti la notitia dovrebbe essere iscritta nel registro “Modello 44 – Ignoti”) e, infine, che si configuri una scriminante a favore di chi ha posto in essere la condotta.

Proprio quest'ultimo presupposto – che è il connotato sistematico di fondo della nuova disciplina – è tutt'altro che agevole da definire nei suoi esatti contorni giuridici e pratici, per via di una scelta lessicale discutibile del legislatore. Stando alla littera legis, infatti, il pubblico ministero deve procedere all'annotazione preliminare (con la conseguente applicabilità dell'art. 335 quinquies c.p.p.) quando la commissione del fatto in presenza di una causa di giustificazione «appare evidente» (art. 335, comma 1 bis.1, c.p.p.), espressione in sé antinomica e, per questo, di significato assai incerto, la quale richiede un'attenta ed equilibrata opera interpretativa che ne estragga il senso più appropriato al contesto in cui è collocata.

Da ciò dipendono gli spazi operativi concreti delle nuove previsioni; spazi che potrebbero essere particolarmente angusti, “schiacciati” tra le iscrizioni delle “non notizie” di reato nel Modello 45 e le iscrizioni delle notizie di reato nel Modello 21.

In questa prospettiva, si direbbe che l'annotazione nel registro di cui al nuovo Modello 45 bis, per essere concretamente praticabile, richieda che la “apparente evidenza” di cui tratta l'art. 335, comma 1 bis.1, c.p.p. non sia né “troppo evidente”, perché in tal caso il magistrato inquirente dovrebbe, più correttamente, procedere ad iscrivere a Modello 45 la “non notizia” di reato (per essere il fatto palesemente non antigiuridico), né “troppo poco evidente”, poiché in questa eventualità, ossia di fronte ad un dubbio serio circa la sussistenza della causa di giustificazione, il pubblico ministero dovrebbe effettuare una iscrizione della notitia criminis, oggettiva e soggettiva, nel registro “ordinario” di cui al Modello 21.

Occorre, insomma, trovare un punto di equilibrio, un quantum di evidenza, che dia alla previsione dell'art. 335, comma 1 bis.1, c.p.p. un reale alveo applicativo, se si vuole evitare il rischio che nel lungo periodo la disposizione finisca in un limbo e diventi del tutto marginale, se non sostanzialmente disapplicata. E, per comprendere come il problema sia complesso e nient'affatto di scontata soluzione, basti pensare che la “apparente evidenza” della presenza della causa di giustificazione che determina l'annotazione preliminare è compatibile, sul piano normativo (art. 335 quinquies, comma 2, c.p.p.), con la necessità di compiere ulteriori accertamenti, anche delicati come quelli non ripetibili ex art. 360 c.p.p., al fine di stabilire se la scriminante sussista effettivamente (la qual cosa incanala il procedimento verso l'archiviazione) o no (con conseguente obbligo di provvedere alla iscrizione della notizia di reato e del nome della persona a cui il reato è attribuito a Modello 21: art. 335 quinquies, comma 4, c.p.p.).

Considerando tutto questo, probabilmente il significato più corretto da attribuire alla locuzione «appare evidente» è di ritenerla equivalente a “sembra probabile ad una prima valutazione”, lasciando, da un lato, alle iscrizioni a Modello 45 le ipotesi in cui la condotta è certamente scriminata, e, dall'altro lato, alle iscrizioni a Modello 21 le ipotesi in cui l'accertamento del fatto e della sussistenza della causa di giustificazione richieda verifiche più approfondite e complesse.

Bisognerà capire su quali posizioni si attesterà la prassi.

4. Last but not least, una breve riflessione "sul metodo"

La Relazione al d.d.l. di conversione del decreto, citata all'inizio, afferma che «con il nuovo intervento (...) si impedisce l'iscrizione allorché la responsabilità già risulti esclusa per la presenza di una causa di giustificazione». Non di meno, non ci si può nascondere che impedire l'iscrizione non significa affatto – come si è visto – impedire che un'indagine sul fatto ipoteticamente scriminato si svolga tout court (sarebbe impensabile e giuridicamente impossibile). Da questo punto di vista, va riconosciuto che, in fin dei conti, il soggetto “annotato” risulta a tutti gli effetti – pur nell'ambito di un iter investigativo che presenta, indubbiamente, qualche peculiarità – un indagato (tant'è vero che gli vengono attribuite tutte le relative garanzie).

Se così è, puntare sul diverso termine “annotazione”, in luogo di “iscrizione”, sperando che possa arginare le distorsioni e i pregiudizi cagionati dal cd. processo mediatico, potrebbe risultare illusorio, perché il problema non è giuridico, è culturale.

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